Disciplina Planejamento e Políticas
Públicas
Professor: Rodrigo Vilani
RESENHA TEMÁTICA
O grupo formado por Josiane Barreto, José Alves Azevedo,
Kátia Macabu, Jércia Trindade e Douglas Lemos, alunos da turma de 2013 do curso
de Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades da Universidade
Cândido Mendes, em Campos dos Goytacazes, por solicitação do professor Rodrigo
Vilani, ministrante da disciplina Planejamento e Políticas Públicas, realizou
inúmeras leituras acerca de políticas públicas. Consonante a elas é que este
trabalho se apresenta para promover um olhar sobre uma política pública do
Estado do Rio de Janeiro – PROGRAMA RIO RURAL. Este Programa foi selecionado devido à sua abrangência regional, à
planificação bem estruturada, à permanência da política por vários governos. Verificar este Programa governamental, à luz da policy analysis (análise
de política pública), foi decisão tomada pelo grupo quando, debruçando-se sobre
as diversas definições desse campo do conhecimento e pesquisando alguns
programas de governo, observou uma particularidade, não muito comum nas
políticas públicas implantadas no Brasil, o fato de ter sido uma política
implantada por uma gestão do Governo do Estado do Rio de Janeiro no ano de
2000, quando foi lançado o Programa , e que, mesmo diante da troca de diversos
governos vem permanecendo, com ampliações, e se estabilizando como uma política
de Estado na área da Agricultura, desta feita com um Programa muito mais
abrangente, que é o Rio Rural.
Os textos que embasaram a realização desse trabalho de
análise da política do Programa Rio Rural foram os que apresentaram
conceituações pertinentes com o tema: Klaus Frey, em Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões
referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e
Políticas Públicas, Brasília, v. 21,2000 pp. 226 – 230; Nelson Mello e Souza, em O planejamento
econômico no Brasil: considerações críticas. Revista de Administração
Pública, Brasil, 46, dez. 2012; Celina
Souza, em Políticas Públicas: uma revisão de Literatura. Sociologias,
Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 24-26, e João Martins Tude, em Conceitos
gerais de Políticas Públicas. Disponível em:
http://www2.videolivraria.com.br/pdfs/24132.pdf. Acesso em: 11 abr. 2013.
O campo de
conhecimento denominado políticas públicas vem ganhando importância destacada
nas últimas décadas, bem como uma maior atenção para “instituições, regras e
modelos que regem sua decisão, elaboração, implementação e avaliação”.
(SOUZA,2006,P.20). Inicia-se esta análise, tomando como
ponto de partida a conceituação de política pública, apresentada por SOUZA, 2006. Neste, ela afirma que
“não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública”
(SOUZA, 2006, p. 24) e destaca que
Mead
(1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o
governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de
ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o
mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye
(1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe
fazer ou não fazer”.
No entanto, ela
afirma que a definição de política pública mais conhecida continua sendo a de Laswell: “decisões e análises sobre
política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê,
por quê e que diferença faz.” (SOUZA, 2006, p. 24).
Mas afinal, o
que são políticas públicas?
Pode-se observar que
o foco destas definições está no papel dos governos que fariam uso das
políticas públicas como um solucionador de problemas e com o agravante de
deixar de observar o que alguns estudiosos definem como a essência da política
pública, qual seja, o embate de ideias e interesses, deixando “de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que
cercam as decisões dos governos. Deixam também de fora possibilidades de
cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos
sociais” (SOUZA, 2006, p. 25).
Por meio da leitura
do texto “Políticas Públicas: uma revisão de Literatura”, de Celina Souza, observa-se a definição de que a política
pública é um campo holístico, isto é, uma área que situa diversas unidades em
totalidades organizadas, admitindo duas implicações, a primeira, que considera
a área como território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos e, a
segunda, que reafirma que seu caráter holístico não aponta para uma carência de
coerência teórica e metodológica, antes, ela comporta vários “olhares”.
A formulação de
políticas públicas, ou seja, o “estágio em que os governos democráticos
traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações” ,
(SOUZA, 2006, p. 26) tem desdobramentos
e resultados ou mudanças a partir de sua implementação real e, certamente,
passa a ser objeto de sistemas de acompanhamento e avaliação por meio de bases de dados ou
sistema de informação e pesquisas para apurar sua eficiência ou não, conforme
os objetivos desenhados a partir do diagnóstico realizado quando de sua
formulação.
Para analisar o Programa
Rio Rural, o grupo procura analisar o Programa setorial Frutificar, que, antes
daquele, foi a primeira “experiência”,
que se tem notícia, no campo da
Agricultura diversificada do Estado do Rio de Janeiro, numa tentativa de
“quebrar” a prática da monocultura, com todas as suas dificuldades já bastante
conhecidas, como as dificuldades por que passam os trabalhadores rurais nos períodos
de entressafra; salários baixos; condições quase escravistas de trabalho no
campo, dentre outras.
A FIRJAN
(Federação da Indústria do Rio de Janeiro), em 1999, preocupada com a baixa
produtividade do setor agropecuário do Estado do Rio de Janeiro, resolve
contratar uma consultoria para elaborar um diagnóstico econômico da região
Norte e Noroeste do Estado, com o objetivo de se buscar uma alternativa
econômica para o interior que pudesse oferecer melhores índices de
produtividade e empregabilidade, tendo em vista que essas duas regiões, apesar
do grande potencial agrícola, ainda praticavam um modelo de Agricultura e de
Pecuária baseado em uma única atividade econômica. O Norte do estado, com a
monocultura da cana-de-açúcar, e o Noroeste, com a pecuária do leite. Fez-se,
desta forma, conforme preceitua a orientação conceitual em análise, a percepção
e a definição do problema.
Depois de
concluso os trabalhos da consultoria, denominada ACAMPO, identificou-se como
atividade agrícola de perfil regional, a fruticultura, tendo em vista que o
solo, o clima e a água desta região eram favoráveis à aludida cultura, além de
contar com uma boa logística de proximidade dos grandes mercados consumidores,
como os das cidades do Rio de Janeiro, São Paulo e Belo Horizonte.
Inicialmente,
se pensou logo na exploração da cultura do abacaxi, devido à existência do
conhecimento do plantio desse fruto no município de Quissamã, na década de 1980
e, posteriormente, tal cultura começou a ser objeto de exploração no município
de São Francisco do Itabapoana, com grande sucesso.
A FIRJAN, de
posse do diagnóstico sobre as regiões Norte e Noroeste, resolve apresentá-lo ao
governo do Estado com o intuito de convencer os agentes políticos e técnicos
governamentais sobre a relevância da implementação de políticas e ações que
pudessem apresentar soluções para atacar frontalmente os problemas
identificados pela consultoria ACAMPO. Chega-se, assim, à fase de elaboração do
Programa Frutificar e a tomada de decisão. No ano de 2000, o governo do Estado
Rio de Janeiro decide elaborar o Programa Frutificar, que visa à correção das
desigualdades regionais, ao aumento da produção e à produtividade de frutas no
Estado do Rio de Janeiro.
Para facilitar
aos produtores rurais o acesso a novas variedades de frutos e o aporte de
modernas tecnologias na implementação desta política, foi criado o FUNDES
(Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social), cuja fonte de recursos decorre
das receitas fiscais, por meio de linha de crédito específica para financiamento
de projetos destinados a investimentos e custeio de lavouras de fruticultura
irrigada, com taxas de juros nominais de 2% ao ano, concedida ao produtor pelo
Banco do Brasil.
No intuito de
possibilitar a implementação de maneira efetiva dessa política pública,
destaca-se a orientação técnica e a pesquisa realizadas por técnicos da EMATER-RIO e de prefeituras municipais
conveniadas, além de pesquisas realizadas pelas Empresas de Pesquisas do Estado
e Universidades localizadas no Estado do Rio de Janeiro. Acrescenta-se, a este
contexto, outra exigência do programa, que diz respeito à obrigatoriedade do
produtor rural conduzir suas atividades produtivas respeitando as legislações e
normas ambientais vigentes.
Conforme
relata, em entrevista recente concedida ao grupo que ora apresenta este
trabalho, o atual coordenador do
Programa Especial de Fomento da Secretaria de Estado de Agricultura e Pecuária
do Rio de Janeiro e, à época, responsável pela implantação do Programa
Frutificar no Norte do Estado, senhor Ronaldo Soares, a avaliação dessa política ocorre sistematicamente
com o intuito de ajustar a implementação do programa a sua aplicabilidade.
Todavia, o programa ainda não possui um indicador que permita uma avaliação
cientifica dos impactos econômicos e sociais na região onde ocorre a sua
implementação, além de não possuir, também, uma “ferramenta” que avalie a sua
eficácia, enquanto instrumento de políticas públicas, o que se constitui como
um ponto fraco, a partir de uma análise global, ainda que superficial, do
programa. De acordo ainda com o coordenador entrevistado, são
realizadas correções de ação, quando,
nas avaliações, se detecta a
necessidade de alteração de rumo ou de ação.
O RIO RURAL é o
Programa de Desenvolvimento Rural Sustentável em Microbacias Hidrográficas do
Estado do Rio de Janeiro, que objetiva a melhoria da qualidade de vida no campo por meio do
aumento da renda do produtor rural e da conservação dos recursos naturais.
Utiliza como estratégia de ação o envolvimento direto das comunidades
residentes nas microbacias hidrográficas, selecionadas como unidade de
planejamento e intervenção para práticas de manejo sustentável. Como política
pública, é executado sob a coordenação da Superintendência de
Desenvolvimento Sustentável da Secretaria de Agricultura e Pecuária do Estado
do Rio de Janeiro, com o financiamento do Banco Mundial/BIRD e atua em outras
proposições para os setores de saúde, educação, turismo, trabalho, obras,
energia, transporte e, em especial, meio ambiente, de acordo com as demandas
apresentadas pelas comunidades envolvidas no programa.
Práticas sustentáveis e técnicas
produtivas mais eficientes e ambientalmente adequadas são empregadas no
Programa Rio Rural, visando a diminuição das ameaças à biodiversidade; o
aumento dos estoques de carbono na paisagem agrícola e a inversão do processo
de degradação das terras em ecossistemas de importância global da Mata
Atlântica, segundo informa o portal do Programa. Apresenta o homem do campo
como o protagonista no processo de desenvolvimento desta política, devido à
participação comunitária tanto na implementação das políticas públicas quanto
na gestão de recursos naturais, passando pela conscientização e adesão do
produtor às práticas sustentáveis.
Os
beneficiários diretos do Programa Rio Rural são trezentos mil habitantes de
quatrocentos e setenta microbacias hidrográficas, distribuídas por todo o
Estado do Rio de Janeiro, com a promoção do desenvolvimento da cidadania; a
melhoria das condições de vida; a recuperação ambiental; o aumento de renda; a melhoria da
infraestrutura; a possibilidade de maior inserção no mercado; a criação de uma
nova perspectiva de vida para as famílias e as futuras gerações. Também são
considerados beneficiárias diretas as populações residentes nos centros urbanos
e na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, devido à diminuição da pressão por
emprego, saúde e moradia nesses locais e o consequente aumento na oferta de
alimentos e água. E, em última análise, é beneficiária indireta a população
global, pela proteção à biodiversidade e pela imobilização de gases do efeito
estufa.
Como o objetivo do Programa não é “fixar” o homem no campo, mas promover qualidade de vida
para ele e sua família, há também uma recompensa financeira para o agricultor familiar pela
limitação do uso dos recursos naturais imposta pelas políticas de conservação por meio de uma indenização, disponibilizando recursos não
reembolsáveis, enquanto os municípios pertencentes àquela microbacia recebem o
ICM verde pelo benefício conservacionista.
O fluxo da metodologia de
Microbacias do
Programa Rio Rural se realiza da seguinte forma: primeiro, o Programa é
apresentado ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentável – CMDS,
formado por cooperativados e produtores
rurais do município. O CMDS informa as prioridades, elege as microbacias a
serem contempladas com as ações do Programa e, em uma reunião específica, se
realiza a adesão da comunidade que passará a ser copartícipe da ação,
finalizando, assim, a primeira fase, denominada de sensibilização. A
metodologia de microbacias hidrográficas pressupõe a participação do produtor
familiar e demais moradores de cada comunidade, que se reúnem em grupos de
interesse e elegem os membros do COGEM - Comitê de Gestores da Microbacia, que
atuam na fase seguinte, a de planejamento, na qual, após o levantamento das
principais demandas e potenciais da microbacia, realiza-se primeiro o
Diagnóstico Rural Participativo - DRP e,
segundo, o Plano Executivo da Microbacia - PEM, tendo em vista a contrapartida
e o cofinanciamento. Posteriormente, o Plano Individual de Desenvolvimento –
PID é elaborado com a finalidade de estruturar cada ação relacionada ao
produtor individualmente. A fase, que se
segue, é a de execução, com a elaboração e implantação de subprojetos
executivos, com posterior disseminação dos resultados, além da troca de
experiências, que geram, ao final, as capacitações de acompanhamento.
www.microbacias.rj.br/programa_rio_rural.jsp
Dentro do Programa Rio Rural,
implantou-se o GEF - Projeto de Gerenciamento Integrado de Agroecossistemas em
Microbacias Hidrográficas do Norte e
Noroeste Fluminense em 2005, com investimento inicial de R$ 34 milhões, tendo
como marco a associação da Agricultura ao fundo ambiental na unidade de
planejamento - microbacia hidrográfica- cuja motivação é o de que o homem
depende do ambiente para sobreviver, logo justifica-se a promoção do manejo
integrado de ecossistemas de Mata Atlântica dessas regiões por seus demandantes
e beneficiários diretos da autogestão sustentável dos recursos naturais, ou
seja, as comunidades rurais de base familiar. A diminuição das ameaças à
biodiversidade, a inversão do processo de degradação das terras e o aumento dos
estoques de carbono na paisagem agrícola em ecossistemas críticos e únicos são
os benefícios esperados.
A abrangência do Rio Rural GEF
comporta cinquenta microbacias hidrográficas no Estado do Rio de Janeiro; vinte
e quatro municípios das regiões Norte e Noroeste, além dos municípios da região
Serrana, Santa Maria Madalena e Trajano
de Morais; sub-bacias representativas dos quatro principais ecossistemas de
importância global remanescentes do bioma Mata Atlântica nas Regiões Norte e
Noroeste.
Suas metas principais são: 32.000 ha de terras manejadas adequadamente; 1.440 ha
de matas ciliares reabilitadas; 1.280 ha reflorestados em forma de mosaicos de
corredores ecológicos; 50% de redução nas taxas de erosão e sedimentação; 4.000
agricultores beneficiados diretamente;
2.400 agricultores incentivados; 100 grupos de agricultores familiares
praticando autogestão; 25.000 beneficiários em eventos de difusão e 12.900
beneficiários capacitados em manejo sustentável; 100 professores capacitados
(educação ambiental); 4.000 alunos de
escolas municipais envolvidos em 25 projetos de educação ambiental; 02 telecentros regionais; 05 microbacias com
inclusão digital (telecentros) e 25 pesquisas participativas
 |
www.microbacias.rj.gov.br/microbacia.jsp
Finalizada a apresentação conceitual do Programa Rio Rural, este
estudo de caso se realiza na dimensão material policy. O objeto de
estudo é a configuração do programa Rio Rural, os problemas técnicos e o
conteúdo material das decisões políticas, norteado por hipóteses a partir de
“representações modelares sobre possíveis concatenações explicativas” (FREY, p.
217 apud KNOEPFEL, 1987, p. 77) “obtidas por meio de estudos empíricos
preliminares” (FREY, p. 217)
Este trabalho irá se deter em alguns conceitos
formulados por Klaus Frey, inspirado nas ideias de Theodore J. Lowi, que
apresenta, dentre outras, uma tipologia das políticas públicas: a policy arena, conceito importante na
análise das políticas públicas, que se refere aos processos de conflitos e
consensos entre os atores nas diversas arenas políticas. Envolve uma série de
negociações e barganhas que tem por objetivo maximizar os ganhos políticos nos
processos de formulação/implementação de Políticas Públicas. Frey destaca que
as arenas de discussão podem ser subdividas de acordo com as suas consequências
em políticas distributivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e
políticas constitutivas.
As políticas públicas distributivas não consideram a
limitação dos recursos públicos e buscam privilegiar não a sociedade como um
todo, mas uma parcela da população. Um risco iminente advindo das políticas
distributivas é a ocorrência do que conhecemos como clientelismo. Afirma Frey
que:
As políticas distributivas são caracterizadas por um baixo
grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter
distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos − pelo
menos diretamente percebíveis − para outros grupos. (FREY, pp. 223,224)
É muito
comum, no Brasil, o uso desse tipo de política e é bastante desenvolvido pelo Poder Legislativo. Primeiramente, porque a camada mais
pobre da população brasileira apresenta necessidades individuais e pertinentes,
devido à falta de recursos para todos e, também, porque elas representam a
força daquele político que troca esta política assistencialista por votos.
As redistributivas, diferente das distributivas, procuram
atingir grandes contingentes sociais, mas consequentemente acarretam quase que
equitativamente perdas e ganhos que, muitas vezes, representam um jogo que
resulta em soma zero, tornando assim as políticas adotadas ineficazes. Este
tipo de política pública visa redistribuir a renda em forma de financiamento,
serviços e equipamentos e na forma de recursos. Nesse caso, as camadas mais
altas da sociedade são as responsáveis por financiar as pessoas com rendas
menores, os chamados beneficiários.
Já
as regulatórias são criadas para avaliar alguns setores no intuito de criar
normas ou implementar serviços e equipamentos. É essa política a responsável
pela normatização das políticas distributivas e
redistributivas, ou seja, está mais relacionada à legislação.
Estes casos atingem pequenos grupos da sociedade e não, exatamente, um grande
grupo social. Ou seja, elas incidem de maneira diferente em cada segmento
social. Grande parte da sociedade não tem ciência do que são as políticas regulatórias e, muitas vezes, só reclamam
quando são prejudicados de alguma forma. Dentre os principais tipos de
políticas públicas, as regulatórias são as mais facilmente reconhecidas e
envolvem prioritariamente os policy
makers, a administração pública e a burocracia estatal, além dos grupos de
interesse.
As
constitutivas incorporariam em si os outros três tipos de políticas e seriam
responsáveis pelos procedimentos necessários para que as outras políticas
entrem em vigor. Essas políticas estabelecem procedimentos para a adoção de
decisões públicas e relações entre os vários aparatos do Estado.
Voltando ao objeto desse trabalho, o Programa de
Desenvolvimento Rural Sustentável em Microbacias Hidrográficas do Estado do Rio
de Janeiro – RIO RURAL – tem como grande desafio a melhoria da qualidade de
vida no campo, conciliando o aumento da renda do produtor rural com a
conservação dos recursos naturais. Sendo assim, este Programa se destina a uma
parcela específica da população, qual seja, aqueles que vivem no campo, com
vistas a melhorar a sua qualidade de vida. Esta política concede benefícios a
um grupo de pessoas, sem afetar negativamente outros grupos sociais. O grau de
conflito neste tipo de política é relativamente
baixo. Por estes motivos, é possível classificar o Rio Rural como uma
política distributiva.
Equacionar
questões inerentes ao mundo rural e elaborar políticas públicas capazes de
impulsionar o desenvolvimento econômico regional e de promover a inclusão
social de grande parte dessa população é um desafio complexo, por isso o
desenho das políticas públicas, com regras que regem as decisões, elaboração e
implementação, virão a influenciar nos resultados dos conflitos inerentes às
decisões sobre elas. Logo, tendo em vista que “custos e benefícios podem ser
distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da
sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses
particulares e restritos” (FREY, 2000, p. 224), pode-se afirmar, também, que
tal política tem claras características de uma política regulatória.
Questiona-se qual seria o nível de influência das
polities (estruturas políticas) e dos politics (processos de
negociação política) sobre a policy (o
resultado material concreto) neste Programa em estudo, a partir do exame da
política em questão, de caráter dinâmico e, por vezes, polêmico, verifica-se a
existência de interdependência entre os processos e os resultados.
Nesta
análise empírica, o programa Rio Rural, entendido como uma política setorial
consolidada “com estruturas de decisão relativamente estáveis” (FREY, p. 217),
teria o fator instituições considerado uma variável independente, no entanto,
para que o estudo possa lançar mão “das concatenações de efeito reais entre as
três dimensões” (FREY, p. 218) policy, polity e politic, optou-se pelo
“pressuposto da existência de uma
dependência, pelo menos parcial, entre as políticas a serem examinadas e a variável
institucional”.(FREY, p. 218).
Partindo para detalhamento do Programa Rio
Rural, verificam-se quatro programas
estruturantes do Rio Rural: Rio Genética, que promove acesso de
tecnologias genéticas na Pecuária aos produtores rurais; Estradas de Produção, que recupera e
mantém as estradas para facilitar o
escoamento da produção e trânsito da
população rural; Sanidade Rio, que promove, mantém e recupera a saúde de
animais e de vegetais para garantir a qualidade da produção e segurança
alimentar, e Crédito Fundiário, que oferece oportunidades para que
trabalhadores rurais, arrendatários, parceiros e meeiros, que não dispõem de
recursos, possam adquirir a própria terra.
Há,
também, cinco Programas Setoriais Emergentes, que são: Frutificar, que
visa o aumento da produtividade do cultivo de frutas e o acesso a novas
tecnologias através de uma linha de crédito para projetos de fruticultura
irrigada; Florescer, que visa o desenvolvimento da
cadeia produtiva de flores, de plantas ornamentais e medicinais, novas tecnologias de produção, profissionalização
e capacitação do setor produtivo e comercial; Prosperar, linha de
financiamento a projetos que incrementem a produtividade no setor, legalização
e adequação de empresas às normas vigentes, novos processos tecnológicos na
agropecuária e na agroindústria, e a adequação das unidades produtivas à
legislação sanitária e fiscal aplicável; Multiplicar, que visa aumentar a oferta e a qualidade de pescado,
voltado para a piscicultura, ranicultura e cultivo de moluscos bivalves
(mexilhão, ostra), obtém linhas de crédito para investimento e custeio,
beneficiando pequenos e médios agricultores, e Cultivar Orgânico, para
aumentar a produção orgânica, dando apoio aos produtores rurais que já
trabalham nesta atividade e estímulo à conversão de práticas agrícolas
convencionais para a agricultura orgânica, bem como a promoção de capacitação
de produtores e técnicos.
Compõem
o Programa, também, cinco Programas Setoriais Tradicionais: Rio Leite,
que visa o aumento da produção e da qualidade do leite e ampliação do mercado, bem como a assistência
técnica, introdução de tecnologias e manejos adequados e incentivos tributários; Rio Café, para
atender às demandas de um mercado mais exigente, focado na qualidade e produção
de cafés especiais, gerando melhor remuneração para o produtor e incentivos
fiscais; Rio Horti, objetiva
fornecer mais legumes e verduras e promover o caminho para a autossuficiência; Rio Carne, para estruturar a
cadeia produtiva da carne com vistas a atrair empresários de alto nível
tecnológico, bem como capacitar os produtores já estabelecidos, elevar a
competitividade e atratividade fiscal e
garantir a qualidade da oferta ao consumidor e, Rio Agroenergia, visando
modernizar a estrutura do setor sucroalcooleiro, incluindo o açúcar orgânico e
o etanol para uso industrial.
Numa
análise científica das políticas públicas, os programas tem suas variáveis
dependentes, pois são criados a partir de demandas sociais, e variáveis
independentes, que se refere aos impactos sobre a sociedade. Conceitualmente,
os programas produzem conteúdos concretos de ação política (policy). No
âmbito da Policy Arena, trata-se de programas com consequências
políticas distributivas, de baixo conflito. Atores estatais e privados.
Como já foi afirmado no escopo inicial deste trabalho,
várias são as definições sobre política pública e diversos autores discorrem
sobre o tema. Recorrendo a Souza(2006) para analisar à luz de sua teoria o
Programa Rio Rural Emergencial, pois, segundo ele, política pública, após
desenhada e formulada, pode desdobrar em planos, programas, projetos, bases de
dados ou sistema de informação em pesquisas, que após serem postas em ação, é
implementada, ficando submetida a sistemas de acompanhamento e avaliação.
Para concluir, retoma-se, primeiro, o objetivo do Programa
Rio Rural, qual seja, o de promover o desenvolvimento sustentável no campo, a
partir de práticas socioambientais, em que o homem do campo tenha a melhoria de
sua qualidade de vida, aumentando sua renda, sem degradar o meio ambiente,
sendo ele sujeito ativo desse desenvolvimento e recompensado por ações de
práticas sustentáveis, que retornam para esta mesma população, seja pela
conscientização do desenvolvimento sustentável ou pelas parcerias estabelecidas
entre ele e os demais atores deste Programa, a saber, a Secretaria de
Agricultura e Pecuária do Estado do Rio de Janeiro e o Banco Mundial/BIRD, para
reiterar seu caráter regulatório, quando verificada a igualdade da distribuição
dos benefícios e dos custos, e, ao mesmo tempo, distributivo, pelo grande
número de beneficiários deste Programa em que a distribuição de vantagens não
advém de custos altos, pelo contrário,
esses custos são baixos.
Em segundo, a questão da avaliação. É adequado que todo
programa, que tende a ser implementado e bem sucedido, deve passar pelo
processo de avaliação. Este processo se faz necessário para correção das falhas
existentes, para o conhecimento dos obstáculos que foram enfrentados e, até
mesmo, para verificação de aspectos éticos e de competência de seus agentes
implementadores. De posse dessas
informações, a avaliação se constitui num instrumento de (re) orientação, (re)
formulação e (re) aprendizagem para que sejam definidas futuras etapas.
Neste estudo de caso, pode-se constatar que no Rio Rural não
é diferente. A avaliação do Programa é o monitoramento, por meio do qual todos os projetos executados nas
microbacias hidrográficas possibilitam aos moradores locais, com a assessoria
dos técnicos, acompanhar e avaliar as ações do Plano Executivo da Microbacia.
As informações coletadas no dia-a-dia da execução fornecem subsídios para a
avaliação participativa dos impactos do plano, e se realiza anualmente. Esse monitoramento
fornece elementos para correção de percurso, dados sobre os impactos do projeto
sobre a população, além de proporcionar subsídios para a gestão e disseminação
de conhecimento. É nesse momento de avaliação que Melo e Silva chama de
“crise”, cuja resolução impele o programa em uma nova direção, representando um
momento de aprendizado.
O monitoramento tem como
objetivos: caracterizar a situação inicial das microbacias selecionadas em
relação ao uso e manejo dos recursos naturais e à condição sócio econômica do
público alvo; acompanhar as ações do
projeto dando visibilidade às experiências;
fornecer elementos para a correção de rumos; fornecer informações para a
avaliação dos impactos do projeto e medir o cumprimento de seus objetivos; proporcionar subsídios para a gestão e
disseminação de conhecimento. Com o monitoramento, é possível
coletar, organizar e disponibilizar informações para definir planos e decisões
e também sensibilizar os moradores das microbacias, as autoridades e a
sociedade em geral sobre os problemas socioeconômicos e ambientais e a
necessidade de mudança de atitude para sua solução. Por meio do monitoramento
são coletados dados que podem indicar perdas ou ganhos decorrentes das
atividades realizadas nas microbacias, como por exemplo: nível de renda das
famílias; impactos da erosão do solo sobre barragens e rios, pelo assoreamento;
custos com o tratamento da água; estado de saúde das pessoas da microbacia.
A modalidade de
monitoramento é o participativo e acontece em todas as microbacias trabalhadas
pelo Rio Rural, tendo como objetivo principal promover a autogestão comunitária
de forma gradativa. É um processo interativo entre os diversos atores locais, e
completo, executado de forma detalhada, através de indicadores socioeconômicos,
como a organização social e a evolução da renda da população; e indicadores
ambientais, como a qualidade do solo, a qualidade das águas e a biodiversidade.
Para coleta e
interpretação dos dados são utilizadas diversas técnicas e ferramentas, como
análises de laboratório, mas sem perder o contato e a interação com as
comunidades das microbacias, que participam através de seu conhecimento
histórico sobre o ambiente onde vivem. A partir desse monitoramento,
entendido como processo de avaliação, segundo Melo e Silva, produz uma espécie
de “crise”, cujo desenlace impele o programa em uma nova direção, representando
um momento de aprendizado.
Como forma de exemplificar a atuação eficaz deste Programa,
destaca-se o Rio Rural Emergencial, que se situa dentro de uma análise de
políticas públicas exitosas, quando, diante de ocorrências trágicas, como os
impactos das chuvas nas áreas agrícolas da Região Serrana do Estado, ocorridas
recentemente, o Programa, com a premissa de garantir condições mínimas para a
retomada da capacidade produtiva dessas áreas, atuou de forma eficaz e
imediata. O apoio Emergencial do
Rio Rural teve como premissa básica garantir condições mínimas para a retomada
da capacidade produtiva nas áreas rurais afetadas pela catástrofe ambiental da
Região Serrana, que é o mais importante polo de produção agrícola do Estado do
Rio de Janeiro, no que se refere à
exploração da olericultura, floricultura e avicultura de corte e postura. Os
municípios atingidos se caracterizam pela predominância de agricultores
familiares, sendo que grande parte da população urbana também está envolvida em
pelo menos uma atividade agrícola ou pecuária.
Cabe
ressaltar que as principais ações implementadas pelo Programa Rio Rural incluem
treinamento e capacitação continuada de todos os atores envolvidos nas ações de
desenvolvimento rural sustentável em microbacias hidrográficas, com ênfase na
aplicação prática dos conhecimentos adquiridos e na formação de
multiplicadores. A capacitação é a base das atividades do Programa e também uma
etapa obrigatória que integra equipes de coordenação.
E
torna-se pertinente destacar que há como meta global do Programa Rio Rural de
alcançar plenamente os objetivos traçados no período que abrange os anos de
2010 a 2018.
Por tópico final dessa conclusão, diante de toda análise
realizada neste estudo de caso, pode-se afirmar que os resultados do conjunto
de ações da política pública implementada pelo Programa Rio Rural é positiva.
Referências:
FREY, K. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões
referentes à prática da análise de políticas
públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, v. 21,2000 pp. 226 –
230
MELLO E SOUZA, N. O
planejamento econômico no Brasil: considerações críticas. Revista de Administração Pública,
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TUDE, João Martins. Conceitos gerais de Políticas Públicas.
Disponível em: http://www2.videolivraria.com.br/pdfs/24132.pdf.
Acesso em: 11 abr. 2013.
Entrevista: coordenador do Programa Especial de Fomento da
Secretaria de Estado de Agricultura
e Pecuária do Rio de Janeiro, Ronaldo Soares.
Site: www.microbacias.rj.br/programa_rio_rural.jsp
Campos dos Goytacazes, 18 de abril de 2013.
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